A amargura dos impropriamente chamados terceiros
Os
contrainteressados são titulares de posições de vantagem juridicamente
protegidas, pelo que devem (ou deveriam) gozar de poderes processuais. O novo CPTA
constrói o bote salvador para que os contrainteressados cheguem perto da terra
firme que é a posição das partes principais, mas sem lhes construir um porto
onde possam atracar para um tratamento como verdadeiras partes principais
dotadas de legitimidade ativa e passiva
Segundo
o art.78º/2/b) CPTA, na petição inicial deve o autor identificar as partes,
incluindo os contrainteressados. Cabe saber quais as razões que levam a ordem
jurídica a impor tal ônus, indo ao ponto do seu incumprimento inviabilizar o recebimento
da PI pela secretaria como previsto no art.80º/1/c) e a ilegitimidade passiva da
parte (art.89º/4/e).
Porquê
a exigência legal de intervenção dos contrainteressados? Uma possível
explicação seria entendê-la como um instrumento pelo qual se obtinha um reforço
da defesa da manutenção do ato, sendo o contrainteressado uma espécie de
auxiliar ou substituto processual da administração[1]. Tal entendimento não faz
qualquer sentido. Primeiro, porque a intervenção não envolve um fenómeno de
substituição processual, pois nenhuma parte abandona o processo pelo simples
facto de existirem contrainteressados. Em segundo lugar, a intervenção não tem
por fim colaborar com a administração na defesa da validade do ato, a essência
da atuação dos contrainteressados é a defesa dos seus interesses.
Dito
isto, é possível encontrar o fundamento da participação dos contrainteressados no
âmbito do direito fundamental de acesso à justiça que o art.20º da CRP garante,
completado pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos administrados em
sede de contencioso administrativo, através dos meios que este lhes
proporciona. Estamos perante uma função subjetiva desta intervenção.
Assim,
sendo a ameaça de lesão das posições jurídicas subjetivas dos contrainteressados
provocada pelo exercício do direito daquele que se sente lesado pela prática do
ato, é admissível que a lei imponha a este o ônus de indicar a identidade dos
interessados, tal como se compreende que a violação seja sancionada com a
ilegitimidade passiva. Isto porque, se tanto o recorrente como o contrainteressado
têm as suas intervenções processuais fundadas no direito de acesso à justiça, é
congruente que a violação do direito processual do contrainteressado nunca
possa aproveitar ao recorrente
Mas
então não haverá razões de natureza objetivista que fundamentam a intervenção
dos interessados? Tal interrogação advém do facto dos não chamados ao processo não
se encontrarem compreendidos no âmbito de eficácia subjetiva do caso julgado,
pois os direitos conferidos pela CRP seriam desrespeitados se aquele a quem não
foi assegurada a possibilidade de intervenção pudesse ser diretamente
prejudicado pela anulação do ato.
Podemos,
então, dizer que a intervenção dos contrainteressados tem uma finalidade, de
primeira linha, objetivista, trazendo consigo o velho fantasma da administração
objetivista. A possibilidade de intervenção dos contrainteressados acaba por funcionar
como instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado,
verificando-se que a própria utilidade plena da sentença depende da
suscetibilidade dessa intervenção, justificando-se o entendimento que estamos
perante um verdadeiro litisconsórcio necessário passivo.
Após
o enquadramento geral, seguimos, por fim, pelas estranhas marés do contencioso
contratual, onde muitos se afogam em mágoas por não serem chamados a intervir
no processo.
Um
concorrente, por exemplo classificado em 3º lugar, impugna o ato de
adjudicação. Quem é contrainteressado?
Numa
primeira resposta, diríamos que apenas o concorrente classificado em 1ºlugar,
pois este é que é verdadeiramente prejudicado com o provimento do recurso,
correndo o risco de não ser adjudicado numa próxima leva. Afogam-se os outros
todos que não são dignos de um lugar no pedaço de madeira ocupado por Rose
(porque se nem o Jack é, porque seriam os outros)
Poderíamos,
então, pensar que apenas os concorrentes que, na lista de classificados, se
situam acima do recorrente, seriam contrainteressados. Partindo, assim, do
pressuposto que nenhum daqueles que se encontra num lugar inferior ao do
recorrente tiraria alguma vantagem de uma diferente hierarquização dos lugares.
Numa
outra solução, seriam contrainteressados todos aqueles cuja posição pudesse ser
atingida pela anulação do ato recorrido. Como para o comum mortal é de extrema dificuldade
fazer um juízo de prognose daqueles que seriam ou não afetados, e o juiz não é
a reencarnação do Nostradamus, não é uma solução adequada.
Poderíamos pensar que, e ao olhar para o sentido literal da lei
(art.57º CPTA), à exceção do concorrente classificado em 1.º lugar, todos os
restantes concorrentes teriam interesse na anulação do ato de adjudicação uma
vez que, com a anulação, se abriria nova possibilidade de verem as suas
propostas ocupar o lugar cimeiro e, por essa razão, não seriam prejudicados com
o provimento nem tinham legítimo interesse na manutenção do ato, não cabendo no
conceito de contrainteressado estabelecido na lei. Não se pode concordar. O
universo dos contrainteressados é mais amplo, estende-se a todos aqueles para
quem o ato recorrido assume natureza de ato constitutivo de direitos ou
interesses legalmente protegidos[2].
Assim, não tem de existir, necessariamente, um interesse
contraposto ao do autor. Neste caso, o que está em causa é a subsistência da
graduação do concurso, se uma eventual sentença de provimento
se traduzir numa alteração do escalonamento hierárquico, todos são
contrainteressados. Posto isto, a hipótese mais aceitável seria chamar ao
processo todos os concorrentes.
Mas
temos de ter em conta que há vários tipos de vícios. Aqueles que provocam uma
alteração que, na prática, só tem repercussões para o 1º e 2º classificados, e
aqueles vícios que podem atingir todos os classificados.
Como
exemplo do 1º temos a falta de prestação de caução por parte do adjudicatário,
que lhe é exigida nos termos do art.88º/1 CCP, que leva à caducidade da
adjudicação (art.91º CCP), sendo adjudicada a proposta ordenada em lugar
subsequente.
Como
exemplos do 2º tipo de vícios (dando asas à imaginação), se houver um vício no
júri, não será isto suficiente para que, num próximo procedimento, aquele que
estava em último lugar se eleve das profundezas para os primeiros lugares? E no
caso de ser exigido um tipo de material específico para uma obra pública, mas
no caderno de encargos houve um erro que não deixou percetível esse tipo de
material e, no fim de contas, apenas o último classificado tem as condições
exigidas, não é isto suficiente para termos de chamar todos? A resposta é
afirmativa para ambas as questões.
Mas
então, se chegamos à conclusão que os contrainteressados, muitas vezes, não têm
interesses contrapostos aos do autor mas sim coincidentes, porque não criar um
regime de cointeressados no contencioso administrativo? Poupava a doutrina de
ter de fazer ginástica mental e poupava-nos a nós das divergências nos
Tribunais.
Para
terminar, se a existência dos contrainteressados for ignorada e estes não forem
chamados ao processo, apenas lhes resta recorrerem ao recurso de revisão
previsto no art.155º/2 do CPTA. Mas, uma vez que é uma exceção ao princípio da
estabilidade e da segurança jurídicas, a sua aplicabilidade restringe-se às
situações afetadas por vícios tão graves que se justifique o sacrifício do
princípio da intangibilidade das decisões.
Margarida Bernardino
nr.26034
[1] Otero, Paulo, “Os
contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e
determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento
concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pg. 1070
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