A atuação do Ministério Público no Novo Contencioso Administrativo Português

Como representante do Estado, ao Ministério Público (doravante MP) compete garantir o direito à igualdade e a igualdade perante o direito, defendendo a legalidade democrática à luz da Constituição, e promover a realização do interesse público, exercendo para o efeito os poderes que a lei processual lhe confere (219º/1 CRP, 3º, 5º Estatuto do Ministério Público (EMP) e 51º ETAF).

O modelo de intervenção deste órgão constitucional foi-se alterando e evoluindo bastante ao longo dos tempos, principalmente ao nível processual, embora continuando sempre a ser o titular da ação pública administrativa e a assumir a representação do Estado em juízo.

Cumpre agora salientar a atual intervenção do MP após a revisão de 2015 e o seu papel atual no Contencioso Administrativo.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) reconhece amplos poderes ao Ministério Público para propor ações junto dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse público, de interesses difusos e de direitos fundamentais (9º/2 + 55º/1 b) + 68º/1 c), 73º/3, 77º/1, 77ºA/1 b) e 3 c) + 104º/2).

Em termos de legitimidade ativa, o MP pode ser autor em processos administrativos, quando propõe ações no exercício da ação pública, que o artigo 9º, nº2 do CPTA estende ao domínio da propositura de ações em defesa dos interesses constitucionalmente protegidos nele indicados.

É por meio da ação pública, que o MP atualmente assume o principal poder de intervenção processual, na sequência da reforma do Contencioso Administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como “auxiliar do juiz”. No exercício desta ação, o MP também pode dar continuidade a certos tipos de ações intentadas por particulares, em caso de desistência ou outra causa de extinção dessas ações (artigo 62º CPTA) e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer decisão proferida pelos tribunais administrativos (141º/1 + 152º/1 + 155º/1).

O artigo 9º nº2 faz-nos deparar com um fenómeno de extensão da legitimidade processual, reconhecendo ao MP o direito de lançar mão de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia.

Em matéria de patrocínio judiciário, o MP representa o Estado, fazendo as vezes de seu advogado, nas ações administrativas que sejam propostas contra este (artigo 11º nº1 CPTA). No entanto, o patrocínio já não incumbe ao MP nas ações propostas contras condutas (ativas ou omissivas) de órgãos administrativos do Estado no exercício de poderes de autoridade, cabendo tal legitimidade passiva ao Ministério a que esses órgãos pertençam, e não ao Estado (10º nº2). Deste modo, e tal como estabelece o artigo 51º do ETAF, ao MP não incumbe representar qualquer outra entidade que não o Estado (tendo em conta a ressalva do artigo 10º nº2 quanto a este último).

Mário Aroso de Almeida, entende que o nº1 do artigo 11º deve ser interpretado no sentido de que “nas ações propostas contra o Estado, a representação deste compete ao MP”, criticando esta solução, na medida em que, tendo em conta o estatuto de magistratura autónoma que hoje corresponde ao MP na nossa ordem constitucional, “os agentes do MP não são, nem têm por que ser os advogados do Estado”.

Comparando o preceito em análise com o antigo artigo 11º nº2, é de realçar que a representação do Estado pelo MP deixou de estar reservada às ações relativas a matéria contratual e de responsabilidade, pelo que parece ter sido ampliada a todas as ações que sejam propostas contra o Estado, independentemente do seu objeto.

Em relação às ações de condenação à prática de atos administrativos, o CPTA reconhece legitimidade ao MP para pedir a condenação da Administração à prática de atos administrativos. No entanto, apenas admite pedir a condenação da Administração quando a omissão de atos administrativos legalmente devidos ofenda direitos fundamentais ou ponha em causa um interesse público especialmente relevante ou qualquer dos valores e bens referidos no artigo 9º nº2, tendo em conta um genérico propósito de “defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público” (51º ETAF). A atuação do MP neste domínio, não pode dirigir-se apenas a assegurar o cumprimento da lei, mas tem de ter em vista a defesa de valores constitucionalmente protegidos.

É de realçar o poder do MP, quanto à impugnação fundada na anulabilidade dos atos administrativos, na medida em que este órgão tem um prazo de um ano para a deduzir, sendo o prazo mais longo de que a lei faz depender a impugnação fundada em anulabilidade (58º nº1 a). Tendo em conta que o prazo-regra aplicável nos restantes casos é de 3 meses: 58º nº1 b)).

O MP pode ainda propor ações dirigidas à invalidação dos contratos (77ºA nº1 b)), ainda na linha da defesa da legalidade democrática e promoção do interesse público.

O MP, no exercício da ação pública, pode ainda assumir a posição de autor, requerendo o prosseguimento de ações de impugnação de atos administrativos que, por decisão ainda não transitada em julgado, tenham terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (62º).

Nos casos em que entenda dever dar seguimento à ação, o MP não assume a posição de autor em substituição do autor primitivo, mas em nome próprio, com fundamento na legitimidade processual que o artigo 55º/1 b) lhe confere para impugnar quaisquer atos administrativos, em defesa do interesse geral da legalidade. Assim, o poder que o artigo 62º nº1 lhe confere, representa a expressão do exercício da ação pública que ao MP compete.

Em sede de recurso, pode o MP intervir nos processos administrativos em que não seja parte, quando entenda que tal se justifica em função da matéria que esteja em causa (85º e 146º nº1). Esta foi uma das mudanças que resultou da revisão de 2015, tendo agora um âmbito mais alargado através da extensão desta possibilidade de intervenção a todos os processos que sigam a forma da ação administrativa, ao contrário do que sucedia anteriormente, em que apenas podia ter lugar nos processos que seguiam a forma da ação administrativa especial.

A intervenção do MP nos processos em que não figure como parte está prevista no artigo 85º. O modelo tradicionalmente instituído nesta matéria foi alterado significativamente, e foi através da revisão de 2015 que o âmbito desta intervenção processual sofreu uma ampliação importante. Antes desta revisão, os poderes de pronúncia do MP sobre o mérito da causa nos processos em que não era parte, estavam circunscritos aos processos que seguissem a forma da ação administrativa especial e, por isso, aos processos de legalidade da prática ou omissão de atos administrativos ou de normas regulamentares. Agora, a possibilidade prevista no artigo 85º alargou-se a todos os processos que sigam a forma da ação administrativa, independentemente do tipo de pretensões que neles sejam deduzidos, desde que se verifique o requisito da legitimidade processual definido na 2ª parte do nº2.  

Novidade da revisão de 2015, foi, ainda no âmbito do artigo 85º, a introdução do preceito nº5, fazendo com que a intervenção do MP nesta matéria não se esgote necessariamente no momento subsequente à entrega da contestação (e se necessário, da junção do processo administrativo aos autos), podendo intervir posteriormente caso invoque as causas de invalidade a que se refere o nº3 do mesmo artigo.

A inserção da intervenção do MP no momento posterior aos articulados e à junção do processo administrativo permite não só que este possa manifestar a sua opinião sobre o mérito da causa com conhecimento das posições das partes, como também possibilita que a sua posição possa ser contraditada pelas partes na fase subsequente das alegações.

Esta inovação faz todo o sentido e é justificada uma vez que está inserida nos valores em nome dos quais o 85º prevê a intervenção do MP nos processos em que não é parte.

O campo mais propício de atuação do MP continua a ser o contencioso de impugnação dos atos e das normas, sendo necessário que se trate de uma ilegalidade qualificada. A pronúncia do MP sobre o mérito da causa não deixa de se configurar como uma intervenção em defesa da legalidade, nos termos constitucionalmente admitidos (219º nº1 CRP), surge apenas limitada pela natureza das questões que se colocam em cada processo e não como um “dever de ofício” determinado pela mera existência de uma ilegalidade administrativa.

Pode-se dizer que o Ministério Público é hoje uma figura à qual foi atribuída uma multiplicidade de funções, as quais acabam todas por se reconduzir à realização da justiça e/ou a promoção e defesa da legalidade.

Por fim, cabe referir a grande preocupação acerca dos poderes do MP. Como é sabido, são funções do MP quer representar o Estado, quer defender o interesse público e a legalidade democrática. Questiona-se se o MP deverá continuar a ser representante do Estado ou se deve preocupar-se exclusivamente com a defesa da legalidade democrática.

Na minha opinião, o MP deve centrar-se na sua função principal: defesa da legalidade, cedendo a função de representação do Estado em caso de conflito. No entanto, o MP é uma figura que tem vindo a evoluir e a aperfeiçoar-se bastante, considerando o equilíbrio necessário entre os poderes de representação do Estado e da defesa da legalidade democrática. O MP é, sem dúvida, indispensável para o processo administrativo, sendo garante dos direitos fundamentais, assim como de valores constitucionalmente protegidos, de cada sujeito individualmente considerado e de toda a comunidade, tendo vindo a contribuir para um Contencioso Administrativo mais justo, dispondo de várias formas de atuação.

Matilde Bettencourt, nº 26032

BIBLIOGRAFIA:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013.

- ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, 2017, Almedina.

- ANDRADE, José Vieira, A Justiça Administrativa, 13º edição, Almedina, 2014.

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2008.

- LEITÃO, Alexandra, a representação do estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos in Revista Julgar nº20, Coimbra Editora, 2013.