Ação Popular e o Contencioso Administrativo

O Contencioso Administrativo assume uma função predominantemente subjetiva, realizada mediante a intervenção dos sujeitos privados, que atuam para a proteção dos próprios direitos subjetivos (artigo 9º/1 CPTA), mas também desempenha uma função objetiva, que resulta indiretamente da ação de defesa de direitos e de forma imediata pela intervenção do ator publico e do ator popular (artigo 9º/2 CPTA). É esta segunda função que cumpre abordar.

O último artigo referido concretiza o segundo critério autónomo de legitimização, nomeadamente no exercício da ação popular destinada à defesa de interesse difusos.

Fazendo uma breve análise da evolução histórica, a figura da actio popularis surgiu no Direito romano, onde permitia a tutela de interesses públicos da comunidade por via judicial, através da iniciativa de qualquer membro da civitas romana. Na Idade Média, o regime feudal e o desconhecimento das ideias de comunidade política e de interesse público fizeram com que a ação popular perdesse importância.

Na sequência da Revolução Francesa, a ação popular foi sendo consagrada em vários ordenamentos europeus, sob a forma de ação popular supletiva, que visava a tutela de interesses públicos nos casos de inércia dos órgãos administrativos. Posteriormente, surgiu a ação popular corretiva, através da qual se promovia a fiscalização da legalidade de atos de órgãos da Administração. O Código Administrativo de 1842 e mais tarde o de 1872 vieram a consagra-las.

A Constituição de 1976, na sua versão original, consagrou a ação popular no âmbito dos direitos, liberdades e garantias e previa apenas a possibilidade de exercício do direito de ação popular a título individual por qualquer cidadão. A revisão constitucional de 1989 (artigo 52º/3) introduziu alterações relevantes nesta matéria, nomeadamente: i) o direito de ação popular passou a poder ser exercido por todos os cidadãos, individual ou coletivamente, ii) verificou-se um alargamento do conteúdo do direito de ação popular, através do aumento do número de valores e bens constitucionalmente tutelados por esta via.

Esta ação é admitida em qualquer das formas de processo previstas no CPTA (artigo 12º) e regula, de modo unitário, os demais termos específicos de representação processual e tramitação processual. A ação popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de quaisquer providencias judiciárias legalmente admissíveis. Esta ação, não é um meio processual, mas uma forma de legitimidade que permite desencadear diversos tipos de ações ou providencias cautelares que se tornem necessárias à defesa de interesses difusos.

Com a expressão “nos termos previstos na lei” do artigo 9º/2 CPTA, este remete para os artigos 2º e 3º da Lei 83/95 de 31 de Maio, lei que regula, em termos gerias, o direito de participação procedimental e de ação popular, para além de densificar o critério de legitimidade ativa que apenas se encontra genericamente formulado no CPTA (artigo 9º/2 e 55º/1f).

São então titulares do direito de ação popular os “cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”. A regra geral da legitimidade assenta numa relação material controvertida, da qual se extrai a existência de um interesse direto e pessoal na demanda, conforme resulta do artigo 9º/1 CPTA. Já o número 2 do mesmo artigo a lei não exige, para o exercício da ação popular por qualquer cidadão, qualquer elemento de conexão ou qualquer apropriação individual do interesse lesado, bastando um interesse difuso. O Professor Vasco Pereira da Silva partilha desta opinião, considerando que o critério utilizado deve ser o de saber se há um interesse próprio, ou seja, se existe um direito subjetivo. Se a resposta for afirmativa, estamos no âmbito da ação jurídico-subjetiva e, se a resposta for negativa, recai sobre a ação popular. Contrariamente, o Professor Miguel Teixeira de Sousa entende que é necessário existir uma relação pessoal entre o autor e o interesse difuso em questão, considerando que a existência de um interesse pessoal não retira em nada o altruísmo daquele que atua em juízo. Defende que a legitimidade popular deve apenas ser atribuída aos titulares de interesse difuso ameaçado ou ofendido.

 As associações e fundações defensoras dos interesses em causa, também têm legitimidade ativa desde que preencham os requisitos do 3º da Lei 83/95. O seu direito de ação encontra-se circunscrito à área da sua intervenção principal e de acordo com a respetiva incidência geográfica, que pode ser de âmbito nacional, regional ou local. Também é atribuída legitimidade às autarquias locais “em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição”, bem como ao MP (artigo 16º/1 da Lei 83/95). Esta constitui o principal poder de intervenção processual do MP, na sequencia da reforma do Contencioso Administrativo. A atribuição desta função ao MP justifica-se pela conveniência de agilizar a tutela judiciária dos interesses difuso. Pretende-se aproveitar a capacidade técnica e organizativa de um órgão do Estado com competências já definidas no domínio do contencioso objetivo para reforçar o controlo jurisdicional dos interesses difusos, partindo o pressuposto de que o interesse social ou supraindividual inerente ao exercício da ação popular é de algum modo equiparável ao interesse geral que ao MP cade especialmente defender nos termos estatutários. O legislador deu um considerável passo ao tratar a administração nos termos do princípio da igualdade das partes, apesar de ter tido preferência pela pessoa coletiva publica como sujeito processual paradigmático, ainda que sem ignorar a intervenção no processo dos órgãos administrativos.

No que se refere ao elenco de bens ou valores cuja defesa pode ser objeto de ação popular, a enumeração constante do nº2 é meramente exemplificativa, como se depreende também do enunciado verbal do artigo 52º/3 CRP, que dá cobertura constitucional ao direito de petição e de ação popular. Para além da individualização feita no artigo 2º/2 da Lei 83/95, o artigo nº2 do 9º acrescenta uma referencia ao urbanismo e ao ordenamento do território, por ser matéria especifica da área do contencioso administrativo, ao passo que exclui a alusão à proteção do consumo de bens e serviços, o que pode explicar-se pela razão inversa de se tratar, nesse caso, de matéria de defesa direito de consumidores que apensas poderá ser tutelada junto dos tribunais judiciais.

O artigo 1º/2 da já referida Lei, inclui entre os interesses que podem ser protegidos através da ação popular o domínio publico, enquanto que o CPTA se refere a bens do Estados, das Regiões Autónimas e das autarquias locais. O código utiliza, deste modo, uma formulação verbal mais ampla, que permitira abranger litígios respeitantes a bens do domínio privado das entidades publicas territoriais, desde que a apreciação desses litígios se inscreva, naturalmente, no âmbito da jurisdição administrativa.

Em suma a ação popular consiste num modo específico de conceder tutela jurisdicional a posições jurídicas materiais que pertencem a todos os membros da comunidade e, simultaneamente, serem insuscetíveis de apropriação individual por qualquer um desses membros. Assim sendo, quem vai a juízo procurando a tutela para a sua posição, não o faz para defesa de um bem próprio, ou do seu interesse pessoal e direto, mas para defender algo superior.

Mariana Machado de Oliveira (25984)

Referências bibliográficas:
- SOUSA, Miguel Teixeira de, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, 2003.
- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013.
- ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, 2017, Almedina.
- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, 2º edição, Almedina, 2009.