ACEITAÇÃO DO ATO (ADMINISTRATIVO) - Art.º 56 do CPTA

    Com a reforma do contencioso administrativo e tributário operada pelo do DL nº 214-G/2015, veio o legislador alterar o objeto cuja aceitação impossibilitava uma futura ação de impugnação administrativa.

    No nº1 do art.º 56 do CPTA, refere-se agora que “quem o tenha aceitado” - referíndo-se ao ato administrativo como o objeto da aceitação - “expressa ou tacitamente, depois de praticado”, não o pode impugnar com fundamento na sua mera anulabilidade.

    Esta “pequena” alteração mostra que o legislador reconheceu finalmente a necessidade de clarificar um aspecto deste instituto, que para muitos era já uma evidência, relativamente ao facto de não ser possível aplicar-se o regime da “Aceitação do Ato” quanto a vícios geradores de nulidade, relativos a atos material ou formalmente nulos.

    Há muito que Mario Aroso de Almeida e Vasco Pereira da Silva falam na inadmissibilidade da aplicação do instituto da aceitação relativamente a atos nulos. Consideram, e bem, os autores que a aceitação jamais seria fundamento capaz de solucionar os vícios originários do ato, vícios estes que existem porque foram desrespeitadas condicionantes necessárias à sua válida formação, consideradas essenciais não só pela comunidade jurídica mas também pela própria lei.

    Este ponto parece ter recebido rapidamente o apoio da Doutrina maioritária - considerando que a nulidade era um problema originário da formação do ato, relativo a regras de formação que se encontram no domínio e ao serviço do interesse público, e que por isso não estaria na disponibilidade dos particulares aceitar ou não o ato nulo, se o fizessem, tratar-se-ia,  de um problema de disponibilidade do interesse em agir (relativo à impugnação do ato) e não de uma verdadeira aceitação capaz de sanar os vícios que deram origem à sua nulidade - e também da Jurisprudência, como se pode observar no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13/10/2011 relativo ao processo N.º 04955.

    José Duarte Coimbra chega mesmo a afirmar que em abstrato, nada impediria a aceitação de um ato nulo, pois o autor entende que a “Aceitação do Ato” se refere apenas à aferição da utilidade da pretensão impugnatória (futura e eventual) face ao interesse do autor no processo judicial, não acarretando nenhum reconhecimento de validade quanto ao próprio ato.

    Apesar da sua fundamentação ser uma constatação racional do instituto da Aceitação do Ato, promovida por uma interpretação sistemática de valor, questiona-se se, ainda assim, a Aceitação de Ato nulo não seria uma abdicação antecipada de direitos indisponíveis.

    Os atos são nulos porque a comunidade política, ao considerar como imperativa a regulação material de certo tipo de vícios, associa-lhes um correspondente “estado” de validade, pretendendo proteger a relação jurídica administrativa no seu todo e procurando evitar atos que sejam comprometedores de uma relação que se quer (real e aparentemente) sã e digna de um Estado de Direito.

    Esta proteção, protege de igual forma tanto os administrados como o interesse público.

    A disponibilidade de um mecanismo de tutela jurisdicional - cujo conhecimento da sua utilidade concreta só será (no caso de ser útil e desejada, pois pode nunca ser) conhecido em momento posterior e incerto - assemelha-se a uma decisão que opta pela abdicação de um direito fundamental, potencialmente comprometedor da sua dignidade como administrado na eventualidade daquele que “Aceitou o ato” querer reverter a sua decisão e fazer uso do seu direito fundamental de acesso à justiça - art. 20 e 268/4 da CRP.

    Discute-se também, na doutrina e jurisprudência, não só a “essência” do art.º56, como também a sua integração sistemática no texto do CPTA, na parte relativa à legitimidade.

    Para o Professor Vasco Pereira da Silva a “Aceitação do Ato” corresponde a dois cenários possíveis: ou é uma questão de interesse em agir; ou trata-se de um pressuposto processual autónomo. Acaba por concluir que a aceitação demonstra perda do interesse em agir contenciosamente contra a administração mas ressalva a hipótese de revogação desta mesma aceitação, quando a mesma comprometa o direito à tutela jurisdicional previsto no art.º 268/4 da CRP, caso que se evidência quando o administrado não se encontra num estado de verdadeira capacidade para produzir este tipo de declaração. Não estará capacitado para proferir este tipo de declaração quando o conhecimento de todos os pressupostos que compõem a situação não forem ainda conhecidos em toda a sua extensão e possam representar uma disposição não permitida quanto a um  direito fundamental.

    Mário Aroso de Almeida, não tomando posição sobre a “essência” da Aceitação, faz uma comparação deste instituto com o da renúncia ao recurso.

    Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira afirmam que a aceitação corresponde à perda de vontade em impugnar, enquadrando-a como uma questão de interesse em agir. Contudo, não parece ser aceitável que se projete no futuro uma intenção subjetiva do passado, quando, no futuro, uma nova ponderação baseada numa nova realidade fática ou no conhecimento de nova informação potencialmente geradora de uma mudança quanto ao interesse em agir do administrado, como obstáculo justo à impugnação administrativa.

    Para Rui Machete, a “Aceitação do Ato” é uma declaração negociar que serve de pressuposto negativo de legitimidade quanto à impugnação do ato.

    Ao contrário daquilo que é defendido por Vasco Pereira da Silva quanto à possibilidade de, em certos casos, ser necessário e desejável aceitar-se uma revogação da declaração da aceitação do ato impugnável, a jurisprudência - na minha óptica, tipicamente protetora da administração - não admite a possibilidade de o particular proceder a uma revogação da sua aceitação, salvo nos casos de erro evidente quanto ao objeto da declaração, considerando ser um caso típico de ilegitimidade ativa.

    O Professor Vasco Pereira da Silva invoca como exemplo desta prática da jurisprudência os Acórdãos:

    TCA Sul: 25/11/2011, Nº08219/11; 10/27/2011, Nº07952/11; 18/5/2006, Nº01191/05;             Supremo Tribunal Administrativo: 5/7/2005, Nº164/2004; 25/1/2006, Nº0111/2003.

    Se havia dúvidas quanto à admissibilidade deste instituto quanto à previsão do art.º 56, nº1, do novo CPTA, mais duvidas existem em relação à interpretação e aplicação do texto normativo do nº2 e do nº3 do mesmo artigo.

    A aceitação expressa é uma declaração de vontade que transmite de forma linear uma mensagem inserida num contexto linguístico. A aceitação tácita, sendo uma declaração não expressa, “diz” ser uma conduta que transmite de forma evidente uma vontade por parte do seu emissor, ainda que o seu emissor não tenha tido como objetivo reproduzir ou comunicar qualquer tipo de mensagem. E é quando pensamos neste tipo de acontecimentos - que começamos a imaginar a concretização prática e reflexa deste tipo de situações e a ouvir (no imaginário) aquele “backround” característico de programas de comentadores de futebol em que todos gritam a determinada altura: “VOCÊ ESTÁ A PÔR COISAS NA MINHA BOCA QUE EU NÃO DISSE!"

    Muitas vezes, a conduta a que corresponde uma declaração tácita pode não ter como objetivo transmitir qualquer mensagem e pode também transmitir uma mensagem errada!

    O pagamento de uma coima por temor reverencial, por exemplo, sem ser acompanhado de uma declaração expressa de que se pretende impugnar o ato que levou à cobrança da mesma, pode ser entendido como uma aceitação do Ato anulável e isto é grave porque restringe de forma absurda o direito à tutela jurisdicional. Uma empresa, pode ter o interesse em pagar uma coima sem fazer uma declaração expressa de que deseja impugnar (por razões de imagem junto da administração ou da opinião pública) ou pode não o fazer por lapso - assim como pode um particular - sem que com esse ato tácito queira perder o seu direito à impugnação do ato viciado, representando neste caso uma situação evidente em que a lei se sobrepõe de forma injustificada à norma constitucional do Art.º268/4 da CRP, restringindo um direito fundamental sem que com isso pretenda proteger um outro direito que justifique essa mesma inibição.

Pedro Farrim

Bibliografia:

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo

ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário e ESTEVES DE OLIVEIRA, Rodrigo, Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Volume I

AMADO GOMES, Carla; FERNANDA NEVES, Ana; SERRÃO, Tiago; - Comentários à revisão do ETAF e do CPTA.