O REENVIO PREJUDICIAL PARA O SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E A SUA CONSTITUCIONALIDADE

Introdução
 

O mecanismo do reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA), previsto no art. 93º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), e em conjugação com o art. 25º nº2 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), consubstancia uma importante inovação no contencioso administrativo português. Desta forma, é possível que, quando surja uma questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e que possa vir a ser suscitada noutros litígios, o presidente do Tribunal Administrativo de Círculo, por proposta do juiz da causa, possa submeter a sua apreciação para o STA, para que este se pronuncie dentro do processo, sobre aquela questão. Ou seja, daqui decorre o reenvio prejudicial por parte de um tribunal de 1ª instância, o Tribunal Administrativo de Círculo (doravante TAC).
A consagração desta figura no nosso contencioso administrativo, teve inspiração francesa, nos avis do Conseil d’État, e ainda inspiração comunitária.

A ratio deste instituto, e tal como se encontra explícita na Exposição de Motivos da proposta de lei do CPTA, justifica-se pelo favorecimento da qualidade das decisões dos tribunais administrativos de círculo, bem como a uniformidade na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria. A Exposição de Motivos do CPTA enquadra ainda esta nova competência do STA na sua função de regulador do sistema, adequada a uma instância suprema, prevenindo ao mesmo tempo a produção de jurisprudência divergente na aplicação de regimes novos.[1]


Condições para a suscitação do reenvio prejudicial ao STA

Cumpre assim, nesta sede, analisar os requisitos para que seja legítimo o reenvio prejudicial para o STA.

Para que seja reconhecido o reenvio prejudicial ao STA, é necessário que se esteja perante uma questão de direito, uma vez que lhe está vedado conhecer da matéria de facto, dado que a decisão na causa principal compete ao juiz do processo. Cabe assim ao STA, no âmbito do reenvio prejudicial, tão somente proceder à interpretação da norma, o que implica, estabelecer a regra pertinente no conjunto de fontes de direito, aclarar o sentido da regra bem como suprir eventuais contradições entre a letra da lei e o sistema.

Condição que também se afigura necessária para o reenvio prejudicial é ainda a existência de uma questão de direito nova.

Assim sendo, é necessário descodificar em que consiste uma questão de direito nova no caso concreto, na medida em que, dada a falta de um critério objectivo para o que se deva entender por questão de direito nova, pode originar uma prática discricionária por parte do STA, na qualificação dos casos sobre os quais se admita pronunciar-se. Neste sentido, a solução a adotar deverá de resultar da letra e do espírito do art. 93º CPTA, bem como do novo contencioso administrativo e de competências dos tribunais administrativos. Posto isto, uma questão de direito nova deverá ser aquela que nunca foi suscitada ao STA, seja em sede de reenvio seja no âmbito de outro meio processual. Também, não poderá a questão ter sido objeto de apreciação direta pelo STA ou mesmo por dois ou mais acórdãos de tribunais administrativos de círculo ou tribunais centrais administrativos, o que se coaduna com as finalidades que presidiram à introdução da figura (prevenção de recursos dispensáveis, aceleração e unificação da jurisprudência administrativa, etc.)

No que toca à questão de direito que suscite dificuldades sérias, cumpre também apreciar.

A condição de dificuldades sérias do art. 93º CPTA poder-se-á referir a uma dúvida de interpretação razoável, isto é, que face à sua leitura, a interpretação não se mostre intuitiva ou implícita, mas antes apresente sentidos divergentes. Ou seja, quando o juiz da causa esteja perante uma questão que faculta alternância de respostas, mas nenhuma das quais seja evidente a sua procedência ou improcedência.

Relativamente à questão que possa vir a ser suscitada noutros litígios, tal resultará de uma análise objetiva do carácter repetível ou irrepetível da conjugação dos seus elementos essenciais. É, no entanto, difícil clarificar esta condição do reenvio. A determinação de uma questão como potencialmente repetível em futuros litígios, comporta para o presidente do TAC um difícil juízo de prognose que o obrigaria a prever a adequação da questão a determinado tipo de processos e mais que isso, a prever se tal tipo de processo iria ser ou não junto dos tribunais administrativos. Desta forma, não podemos concluir que terá sido a intenção do legislador em constituir o presidente do TAC em programador de ações previsivelmente a serem propostas, nem tais funções se adequam às suas competências administrativas, nos termos do art. 43º nº3 CPTA. Assim, a condição de poder vir a ser suscitada noutros litígios apresenta-se como um elemento sem autonomia, reconduzível à exigência de a questão suscitar dificuldades sérias, ou seja, provocar a dúvida séria de interpretação e mostrar-se relevante para a decisão. Se tal ocorrer, é claramente previsível que volte a suceder noutras ações.[2]

É essencial referir que, nos termos do art. 93º nº1 CPTA, a pronúncia do STA é vinculativa. O que isto quer dizer é que, o TCA fica obrigado, na aplicação das normas aos factos submetidos a julgamento, a interpretar as normas a que se referiu o reenvio prejudicial com o sentido que o STA entendeu que lhe deveria ser atribuído.[3]
Sérvulo Correia, no entanto, duvida da constitucionalidade deste preceito, na medida em que poderia pôr em causa a independência dos tribunais. [4]

Aqui chegados, cumpre agora apreciar uma questão que se mostra inquietante em termos constitucionais, que é a decisão de promover o reenvio prejudicial.

A decisão de reenviar para o STA pertence ao Presidente do TAC, por força do nº1 do art. 93º CPTA. Contudo, de entre as suas competências administrativas, enumeradas no nº3 do art.43º ETAF, não consta a de determinar o reenvio ao STA, mas apenas e neste âmbito, de determinar os casos em que o julgamento ocorre com a intervenção de todos os juízes do tribunal. Assim, deparamo-nos com uma solução absolutamente inovadora. Tratando-se de se obter uma pronúncia vinculativa do STA, não é a lei que impõe ao juiz da causa que reenvie e não fica na discricionariedade desse mesmo juiz a decisão de tal reenvio. Tal decisão é, pois, cometida ao Presidente do TAC. Assim sendo, esta situação pode levar a uma eventual ofensa do princípio da independência do juiz da causa, na medida em que o mesmo se vai ver vinculado a uma pronúncia do STA, para a qual ele em nada contribuiu e, no limite, poderá até a ser um entendimento diverso do seu, que teve origem no poder discricionário do Presidente do TAC. O exercício desta competência pelo STA, sem intervenção do juiz da causa, poderia ser entendido como um tipo de prevenção jurisprudencial impeditiva da liberdade e independência decisória, das instâncias judiciais.

Contudo, esta questão de inconstitucionalidade não se verifica, na medida em que, o que ocorre na pronúncia do STA a título de reenvio prejudicial é uma mera interpretação de normas e atos que não vincula outros tribunais que não os de aplicação da justiça administrativa, pelo que a norma do art. 93º CPTA não está ferida de inconstitucionalidade.

Outra questão que importa referir é a de que o reenvio prejudicial ocorre pelo exercício de um poder discricionário por parte do Presidente do TCA, que não está vinculado a fazê-lo, dado que em parte alguma do CPTA se encontram princípios que o devam nortear na sua opção. O Presidente do TCA, que não é juiz da causa, pode decidir que a interpretação se faça pelo STA, sem a intervenção e análise do juiz do processo. O que aqui está em causa é tão somente uma decisão do Presidente do TAC, completamente discricionária. O Presidente faz como que uma apreciação do mérito do juiz da causa uma vez que, como a decisão de reenviar não é vinculada, nada obsta a que ela se forme em razão da sua discordância com o entendimento jurisprudencial de um determinado juiz. Assim sendo, o Presidente não está a exercer a função jurisprudencial, mas apenas uma função administrativa, decidindo consoante um juízo de oportunidade ou conveniência. Coloca-se desta forma a questão de saber se existe alguma interferência do poder executivo no judicial, dado que o Presidente não está a exercer uma função de organização e funcionamento do tribunal, mas antes decide sobre o momento da decisão e, no limite, segundo os critérios que entenda, subtrai e submete a análise do juiz da causa, à apreciação do STA.

Não obstante, não se pode concluir pela interferência do poder executivo ao judicial. Apesar de tudo, o Presidente do TAC não tem uma efetiva possibilidade de influenciar materialmente a decisão. Isto decorre de duas situações. A primeira, o Presidente pode optar por não acionar os mecanismos previstos no art. 93º CPTA. Em segundo, se o Presidente optar por acionar o reenvio para o STA, será o juiz do processo a decidir, vinculado à pronúncia do STA, sobre a questão de direito suscitada. Ora, o Presidente do TCA tem a possibilidade de intervir no processo, mas em nenhuma circunstância a decisão deixa de ficar na inteira disponibilidade dos juízes, pelo que não se fere a independência de cada um deles.


Conclusão

O objeto de fundo deste trabalho centrou-se numa breve análise do instituto do reenvio prejudicial para o STA, dado o seu caráter inovatório no seio do contencioso administrativo português. Esta figura em muito contribui para o bem-estar do nosso ordenamento, na medida em que favorece a qualidade das decisões dos Tribunais Administrativos de Círculo, uniformizando assim as decisões. O reenvio prejudicial veio colmatar um défice de qualidade da jurisprudência dos novos TCA’s, na medida em que previne também que questões novas sejam suscetíveis de serem repetidas, bem como veio permitir a consolidação do STA como órgão regulador do sistema de justiça administrativa. Como nos relata Mário Aroso de Almeida, a possibilidade do reenvio prejudicial insere-se no conjunto das opções que presidiram à redistribuição de competências entre os diferentes graus de hierarquia da jurisdição Administrativa, sendo que o novo ETAF inverteu o antigo sistema de pirâmide invertida, pelo que os tribunais administrativos de círculo viram-se com competência para dirimir um número mais acentuado de litígios. Pode-se constatar assim que, o reenvio prejudicial se apresenta também como uma forma de compensação do emagrecimento de competências do STA, na medida em que se pode pronunciar sobre matérias e em processos que de outra forma lhe escapariam, uma vez que são os Tribunais Centrais Administrativos a instância normal de recurso de decisões dos TAC’s.
Enfim, o reenvio é uma figura que permite um bom funcionamento da jurisdição administrativa, articulando assim as várias competências entre as diversas hierarquias Administrativas.

Joana Veríssimo
Sub turma 10
Nº 23230

[1] AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012


[2] Ac. STA de 19/11/2008, Proc. nº 0942/08 in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a48f56ad361ffcec8025750d004273d2?OpenDocument&ExpandSection=1 : “A admissibilidade do pedido de reenvio está dependente da verificação dos seguintes pressupostos.


[3] AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012


[4] SÉRVULO CORREIA, J.M., Direito do Contencioso Administrativo, Lex, Lisboa, 2005