O Ministério Público e a representação do Estado
O Ministério Público, nas
palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, ‘’ é um órgão de justiça
independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, e erguido
à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas de juízes. ‘’ [1]
O art.º 51 do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) prevê como funções deste
órgão a representação do Estado, a defesa da legalidade democrática e promoção da
realização do interesse público, sendo representado em juízo pelas entidades
referidas no art.º 52 do mesmo diploma.
A defesa da legalidade por este
órgão é realizada através da intervenção no contencioso administrativo e pela
fiscalização da constitucionalidade. O art.º 9/2, Código do Processo nos
Tribunais Administrativos (daqui em diante CPTA), consagra a possibilidade de proposição
e intervenção do Ministério Público (doravante MP) em processos principais e
cautelares. A ação pública, é atualmente, ‘’ o principal poder de intervenção
processual do MP, na sequência da reforma do contencioso administrativo, que revalorizou
o respetivo papel do sujeito processual em detrimento da sua intervenção como
auxiliar do juiz’’[2]
Quanto à representação do Estado
pelo MP, tema nuclear do nosso trabalho, consiste numa das atribuições estatuárias
deste órgão prevista nos artigos 219/1, Constituição da Republica Portuguesa,
3/1/a) e 5/1/a), Estatuto do Ministério Publico e 24, Código do Processo Civil.
Uma vez que as pessoas coletivas se
encontram impossibilitadas de exprimir a vontade necessária à realização
jurídica do seu interesse, é necessário a sua representação em juízo através de
um dos seus órgãos. No entanto, a
representação em juízo prevista no art.º 10/2, CPTA difere da representação processual
consagrada no art.º 11, CPTA.
Haverá representação processual
nos casos previstos no art.º 40, Código do Processo Civil por remissão do art.º
11/1, CPTA, ou seja, nas causas de competência de tribunais com alçada, em que
seja admissível recurso ordinário, nas causas em que seja admissível recursos e
nos recursos e nas causas propostas nos tribunais superiores. Os tribunais
administrativos, nos termos do art.º 6/1, ETAF, têm alçada.
Importa, ainda, distinguir o
regime antes e após a reforma de 2015 do CPTA.
Até a revisão de 2015, o art.º
11/1 previa a representação do Estado pelo MP apenas nos processos cujo objeto recaísse
sobre relações contratuais ou responsabilidade civil. Todos os restantes
processos estavam excluídos da representação pelo MP, estando nestas ações a representação
assegurada por advogados ou licenciados em Direito.
Com a revisão de 2015, o art.º
11/1, CPTA passou a prever a representação pelo MP do Estado sem distinguir consoante
o objeto do processo. Consequentemente haverá representação pelo MP em todas as
ações, que nos termos do art.º 10/2, CPTA, não devam ser propostas contra os ministérios,
mas sim contra o Estado. [3]
A representação do Estado levanta
três problemas.
Primeiramente, o art.º 10/7,
CPTA, introduzido pela reforma de 2015, prevê que quando o pedido principal é
deduzido contra um ministério, este também tem legitimidade em relação aos
pedidos que com aquele sejam cumulados.
Em caso de cumulação de pedidos com diferentes regras de legitimidade
passiva, em que ação deve ser proposta contra o ministério e contra o Estado, à
luz do art.º 10/7, CPTA a representação processual opera pela regra geral do
10/1, CPTA, ficando afastada a intervenção do MP em representação do Estado.[4] Imagine-se
a cumulação de um pedido de impugnação de ato administrativo proferido por um
órgão de um ministério com um pedido de indeminização.
Em segundo lugar os artigos 51, ETAF e 11/1,
CPTA parecem excluir a representação pelo MP das Regiões Autónomas e autarquias
locais ao referirem apenas o Estado. Contudo, o art.º 5/1/b), EMP consagra a
representação destas entidades pelo MP. Há quem defenda que pelo facto do ETAF
e do CPTA serem posteriores e especiais em relação ao EMP, derrogam o mesmo. E
quem defenda, como Sérvulo Correia, que a representação do Estado é
obrigatória, enquanto a das Regiões Autónomas e Autarquias Locais pode ser
afastada por vontade dos órgãos competentes destas pessoas coletivas. [5]
O terceiro e último problema que
nos deparamos é conseguir conciliar as varias funções do MP. O que fazer quando
a prossecução do interesse público e da defesa democrática embatem com o da
representação do estado. Num processo que envolve uma ação administrativa
ilegal por parte do Estado, deve este ser ou não representação processualmente
pelo MP?
O art.º 69/1. EMP prevê que ‘’ em
caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério
Público deva representar, o procurador da República solicita à Ordem dos
Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes ‘’.
Parte da doutrina defende que o
dito artigo é suficiente para resolver o problema apresentado, apenas quando a
ilegalidade é óbvia o MP deverá abster-se de representar o Estado, uma vez que
não lhe é permitido fazer um julgamento a priori da legalidade ou não do ato.
Por outro lado, há quem defenda
que a representação do Estado não deveria configurar entre as funções do MP.
Pela minha parte, não há
diferença entre a representação do Estado pelo MP e a representação das Regiões
Autónomas e Autarquias Locais, pois pretendem atingir o mesmo objetivo. Todavia,
a função principal do MP é prosseguir o interesse público e assegurar a
legalidade democrática de forma a garantir os direitos fundamentais e valores
constitucionalmente protegidos, tal função não deveria ser posta em causa pela
representação do Estado ou de outras entidades.
Por outro lado, sendo o Ministério Público um ente autónomo do Estado,
não lhe deveria incumbir a representação do Estado de forma a garantir a sua
imparcialidade e objetividade. Na minha
opinião considero que a representação do Estado cede perante a prossecução do
interesse público, retirar a representação do estado retiraria a necessidade de
verificar se há uma ilegalidade óbvia ou não, trazendo uma maior segurança
jurídica.
Catarina Mendonça, nº 26058
[1]
CANOTILHO, GOMES e MOREIRA, VITAL, Constituição
da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219, Coimbra
Editora, Coimbra, 2010
[2] 3 SILVA,
VASCO PEREIRA DA, O contencioso
administrativo no divã da psicanalise, Almedina, 2009
[4] ALMEIDA,
MÁRIO AROSO DE e CADILHA, CARLOS ALBERTO FERNANDES, Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos, Coimbra,
Almedina, 2017
[5] CORREIA,
SÉRVULO, A Representação das pessoas
coletivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de
Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade católica
Editora, Lisboa, 2015
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